BELEIDSMATIGE EN FINANCIËLE ONTWIKKELINGEN

Voor u ligt de Programmabegroting 2025-2028. Uitgangspunt is de opdracht die u heeft vastgesteld met het vaststellen van de kadernota 2025. Dit geldt zowel beleidsinhoudelijk als financieel. Bij de vaststelling van de begroting 2024-2027 heeft u ervoor gekozen om -gegeven de onzekerheden rondom de middelen- te werken met begrotingsscenario’s. Dat wil zeggen dat een groot aantal keuzes reeds eerder door u (met de vaststelling van de programmabegroting 2024-2027) zijn geprioriteerd, maar wel voorwaardelijk zijn gemaakt van eventuele extra Rijksmiddelen. Grafisch hebben we dit als volgt weergegeven en aan u gepresenteerd.

Het is inmiddels duidelijk dat, gegeven de ontwikkelingen rondom het gemeentefonds, nieuwe voorstellen slechts beperkt of niet kunnen worden gehonoreerd. U heeft het basisscenario vastgesteld, inclusief een aantal begrotingsspelregels. Voorstellen zoals deze door u waren opgenomen in het 'scenario van hoop' gaan hieraan vooraf. Middelen van derden worden, voor zover mogelijk, ingezet voor projecten en activiteiten die al in de begroting zijn voorzien. Daarbij worden eventuele vrijvallende middelen toegevoegd aan de algemene middelen. Tot slot dienen voordelen die optreden door autonome ontwikkelingen of het gevolg zijn van bestaand beleid eerst te worden ingezet voor het oplossen van (structurele) nadelen op basis van bestaand beleid.
De kadernota liet een klein, meerjarig positief saldo zien. Dat was daarmee het vertrekpunt voor deze begroting. Ter bepaling van de vrije begrotingsruimte hebben we eerst de autonome ontwikkeling van baten en lasten met elkaar gesaldeerd. Dat wil zeggen dat we de autonome ontwikkelingen van baten- en lasten met elkaar hebben verrekend. Autonome ontwikkelingen zijn ontwikkelingen die het gevolg zijn van wettelijke verplichtingen, de gevolgen van de ongewijzigde voortzetting van bestaand beleid en de ontwikkeling van het gemeentefonds.
Het daaruit volgende saldo was daarmee voorts beschikbaar voor de afweging van de in het 'Scenario van hoop' opgenomen (en dus door de u geprioriteerde) voorstellen. Het is duidelijk dat de financiële ruimte om al die voorstellen te honoreren, zeker in structurele zin, ontbrak. De gesprekken met het Rijk hebben immers nog niet geleid tot oplossing van het 'financieel ravijn'. Er is nog altijd sprake van een korting van het Rijk op het gemeentefonds. Het vorige kabinet heeft in de voorjaarsnota van het Rijk een aantal maatregelen opgenomen die een relatie hebben met de financiële verhoudingen. Deze maatregelen zijn financieel vertaald in de meicirculaire 2024. De uitkomsten van de meicirculaire 2024 zijn onderdeel van deze begroting.
Afgelopen zomer is door het huidige kabinet gewerkt aan de vertaling van het hoofdlijnenakkoord naar een regeerprogramma. Dit programma is op 13 september jongstleden gepresenteerd. De VNG spant zich in om de gewenste balans tussen taken en middelen alsnog te bewerkstelligen en heeft alle colleges en gemeenteraden een nieuw ‘Begrotingsadvies 2025-2028 deel 2’ aangereikt. Zij hanteert hierbij een bijgesteld motto, namelijk “prepare for the worst and fight for the best”. Een meer dan opvallende verschuiving ten opzichte van het eerdere adagium “prepare for the worst, hope for the best”. Hoop alleen lijkt dus niet meer voldoende. Hieronder is het VNG-advies opgenomen.

Wij volgen hierin een andere lijn op basis van de door u gestelde kaders. Onzekere ontwikkelingen zouden in dat geval immers structureel worden ingeboekt en tekorten als gevolg van de groei van de kosten voor jeugdzorg kunnen niet elders in de begroting worden opgevangen.
Tot slot zou de ruimte in de jaarschijf 2025 afhangen van hetgeen onze toezichthouder vindt, in plaats van ons eigen gezonde verstand. In onze ogen is dit erg opportunistisch en buitengewoon onverstandig. Immers wat gebeurt er indien het Rijk niet over de brug komt? Vooralsnog zijn er immers geen tekenen die daarop duiden. Dit zou betekenen dat de inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties van onze stad alsnog belast zouden worden met (forse) bezuinigingen. Naar onze overtuiging is dat niet passend binnen de met u gemaakte afspraken en onze eigen verantwoordelijkheid.
Wij hebben dit begrotingsadvies dan ook niet overgenomen, maar vastgehouden aan de door u (in de kadernota opgenomen) vastgestelde koers. Dit betekent dat we keuzes aan de voorkant hebben gemaakt en wensen en ambities afhankelijk stellen van aanvullende middelen of door vervanging van bestaand, minder doeltreffend of doelmatig beleid.
Ten aanzien van de overige (niet-autonome) voorstellen is gekeken naar de in de kadernota opgenomen inhoudelijke kaders. Zo ligt -mede ingegeven door de spanning tussen de bestaande programmering en de beschikbare capaciteit- de nadruk op het realiseren van bestaande bestuurlijke bestellingen. De gemeente Venlo kent immers ook zonder nieuwe ambities een inhoudelijk ambitieuze programmering met duidelijke accenten. Zoals in het kader is meegegeven zou de nadruk primair behoren te liggen op de realisatie daarvan. Het voorafgaande betekent daarmee dat voorstellen die noch autonoom zijn, noch in het scenario van hoop zijn opgenomen, noch nadrukkelijk door u zijn besteld in de kadernota in deze programmabegroting niet zijn opgenomen.
Op basis van het voorgestelde kader hebben we gekeken in hoeverre niet-structurele voorstellen konden worden ingepast door de aanwending van middelen uit vrijvallende reserves.
Tot slot. De sector gemeenten verkeert in zeer zwaar weer. De gemeente Venlo heeft hierop tijdig geanticipeerd door een deel van haar begroting voorwaardelijk te maken en door het niet inboeken van onzekere opbrengsten. Weliswaar is er minder vrije begrotingsruimte, stevige bezuinigingen zijn in de gemeente Venlo vooralsnog niet aan de orde. We hebben nog steeds zelf de regie in handen zonder ingrijpende maatregelen. En dat is op dit moment buitengewoon bijzonder.
Het maken van keuzes aan de voorkant wil overigens niet zeggen dat onvoldoende Rijksmiddelen niet belemmerend werken ten opzichte van de realisatie van onze (strategische) opgaven op de (middellange) termijn. Wij nemen actief deel aan de gesprekken die mede namens de sector hierover gevoerd.
In onderstaande tabel worden, per programma, de voorstellen welke op basis van scenario van 'hoop' zijn bijgesteld, weergegeven.

Overzicht van voorstellen per programma inzake het scenario van 'hoop' voor de jaren 2026 tot en met 2028.

Ontwikkeling woonlasten
Bij de behandeling van de kadernota 2024 heeft u besloten om deze coalitieperiode de woonlasten (afvalstoffenheffing, rioolrechten, onroerendezaakbelasting) voor alle betrokkenen (eigenaren woningen, eigenaren niet woningen en huurders) op een gemiddeld gelijk niveau te houden. Bij de behandeling van de jaarrekening 2023 heeft u een amendement aangenomen om dit uitgangspunt óók voor het jaar 2027 door te trekken. In de voorliggende begroting is dit vertaald. Hierbij is het uitgangspunt van 100% kostendekkende tarieven voor afval en riool tot en met het jaar 2027 losgelaten.

Voor het jaar 2027 betekent dit dat er een bedrag van per saldo € 4,7 miljoen wordt bijgedragen in het tekort (€ 3,8 miljoen vanuit het rekeningresultaat 2023 en € 0,9 miljoen vanuit de algemene reserve). Vanaf 2028 is, vanwege het ontbreken van voldoende structurele middelen, het principe van kostendekkende heffingen in de voorliggende begroting verwerkt. De afweging om de woonlasten ook vanaf 2028 niet of fasegewijs te verhogen is gekoppeld aan het scenario van hoop. Indien het scenario van hoop zich niet voordoet, zal dit vanaf 2028 een aanzienlijke woonlastenstijging tot gevolg hebben.

De kostendekkendheidpercentages voor afval zijn daarmee:
Afval

De kostendekkendheidpercentages voor riolen zijn daarmee:
Riool

Rekenkameronderzoek
Twee aanbevelingen na het onderzoek 'Bijsturen mogelijk maken - Begrotingsopzet en het budgetrecht van de raad' zijn zoals toegezegd in deze begroting opgenomen. Het gaat om de onderbouwing van de streefwaarde/maximumhoogte van het plafond vanuit een zero based methodiek en om het zorgen voor een éénduidig begrippenkader door alle documenten heen.
Op basis van het onderzoek 'Begrotingsresultaten doorgelicht. Overschotten: beleid of toeval' heeft de Rekenkamer geen aanbevelingen geformuleerd. De Rekenkamer trok enkel conclusies over de begrotings-resultaten. In de bestuurlijke reactie staat dat wij met u, en in het verlengde daarvan met de auditcommissie in het kader van de doorontwikkeling P&C, continu in gesprek zijn over de wijze waarop we dit instrument kunnen verbeteren. De verkenning of en op welke wijze voorzien kan worden in de behoefte van het inzichtelijk maken van de beleidsvrijheid met betrekking tot de budgetten kunnen we hierin betrekken.

Beoordeling financiële positie
De beoordeling van de financiële positie, waarop de conclusie gebaseerd is, vindt plaats op basis van de door u vastgestelde strategische en tactische doelstellingen. Schematisch ziet dit er als volgt uit:

De strategische doelstelling is een Duurzaam gezonde financiële huishouding. De tactische doelstellingen zijn:
1. Sluitende begroting
2. Voldoende weerstandscapaciteit
3. Wendbare begroting
4. Acceptabele schuld
Deze tactische doelstellingen zijn elk voorzien van één of meer kengetallen. Deze kengetallen - inclusief een analyse en beoordeling - worden uitgebreid toegelicht in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing (kengetallen financiële positie). In deze paragraaf zullen de belangrijkste conclusies worden weergegeven.

Doelstelling sluitende begroting

 
De doelstelling is een reëel structureel sluitende (meerjaren)begroting. Het begrotingssaldo is voor de jaren 2025, 2027 en 2028 sluitend. Het jaar 2026 sluit met een negatief saldo van € 1,2 miljoen. Gezien de gevolgen van de nieuwe financieringssystematiek en de structurele korting op het gemeentefonds door het Rijk achten wij het acceptabel om hiervoor éénmalig € 1,2 miljoen uit de algemene reserve te onttrekken.
Hierbij wordt eveneens opgemerkt dat bij de volgende drie voorstellen de algemene reserve als dekkingsbron in opgenomen in deze (meerjaren)begroting:

• Uitvoering amendement ‘’bevriezing woonlasten 2027” € 0,9 miljoen
• Vormen bestemmingsreserve mobiliteit € 0,5 miljoen
• Meerkosten Kazernekwartier € 4,3 miljoen

De structurele exploitatieruimte is voor alle jaren positief en stijgt vanaf 2026 naar 0,9% in 2028.  De structurele exploitatieruimte zit voor alle jaren boven het minimum van > 0%.

Doelstelling voldoende weerstandscapaciteit
De doelstelling 'voldoende weerstandscapaciteit' betreft het beschikbaar hebben van voldoende middelen (weerstandscapaciteit) voor het opvangen van de geïdentificeerde risico's, waarbij de risicobereidheid is: "Venlo wil geen risicomijdende gemeente zijn". De ratio weerstandsvermogen bedraagt in 2025 1,96 oplopend naar 2,07 in 2028. De door u vastgestelde streefwaarde ligt tussen de 1,4 en 2,0 (classificatie: ≥ 1,4 < 2,0). Het gemeenschappelijk financieel toezichtkader van provincies kwalificeert dit als 'Ruim Voldoende'. Op basis van deze begroting voldoen wij aan de beoogde streefwaarde.
De solvabiliteitsratio bedraagt in 2025 35% en daalt naar 33% in het jaar 2028. De ontwikkeling begeeft zich boven de vastgestelde streefwaarde van de bandbreedte van 25%-30%. Het eigen vermogen is in alle jaarschijven van de huidige begroting 2025-2028 hoger dan in de begroting 2024-207. Toch is er in 2026 en 2027 sprake van een lagere solvabiliteit. De daling komt met name door het toegenomen balanstotaal door de voorgenomen investeringen. Een substantieel deel van de solvabiliteitsratio bestaat uit bestemmingsreserves die gekoppeld zijn aan het realiseren van de maatschappelijke opgaven en de reserve voor de financiering van de kapitaallasten van gedane investeringen. Op basis van de realisatie van de geformuleerde doelstellingen worden deze reserves op middellange termijn uitgegeven. Het gemeenschappelijk financieel toezichtkader van provincies geeft een signaleringswaarde voor de solvabiliteitsratio van <20% als meest risicovol.

Doelstelling wendbare begroting
De doelstelling 'wendbare begroting' gaat om de bepaling of de begroting voldoende wendbaar is om tijdig te kunnen anticiperen op nieuwe ontwikkelingen. De structurele exploitatieruimte is voor alle jaren positief.
Een belangrijk afwegingscriterium voor de investeringen is het kapitaallastenplafond. Het plafond is een belangrijke signaalwaarde om te waarborgen dat de begroting voldoende wendbaar blijft.
In het rekenkameronderzoek ‘Bijsturen mogelijk maken’ uit 2023 is gevraagd naar een herijking van het kapitaallastenplafond op basis van een objectieve berekeningsmethodiek voor de hoogte en dit in de begroting 2025 te implementeren. In deze begroting treft u nadere objectieve berekeningsmethodiek aan waarbij de signaalwaarde van het kapitaallastenplafond bepaald wordt op € 40 miljoen.
De structurele exploitatieruimte is voor alle jaren positief en stijgt vanaf 2026 naar 0,9% in 2028. De structurele exploitatieruimte begeeft zich voor alle jaren boven het minimum van > 0%.
Reservering volume-, loon-, prijsontwikkelingen
De nieuwe financieringssystematiek die door het Rijk voor het gemeentefonds is geïntroduceerd levert naar verwachting te weinig loon- prijs- en volume compensatie op om -bij gelijkblijvende omstandigheden- de loon- prijsontwikkelingen voor de begroting 2026 en volgende jaren (cumulatief) op te vangen. Dit lijkt een jaarlijks terugkerend vraagstuk. Daarnaast is de volumecompensatie meerjarig volledig opgenomen in de meicirculaire 2024, dit betekent dat er vanuit het gemeentefonds bij gelijke omstandigheden geen financiële ruimte is om verdere (cumulatieve) groei van de stad te bekostigen.
In deze begroting stellen wij u voor om een reservering op te nemen voor volume-, loon-, prijsontwikkelingen voor 2026 en verder van € 2,2 miljoen in 2026 oplopend naar € 8,1 miljoen vanaf 2028.

Doelstelling acceptabele schuld
De schuldpositie van de gemeente Venlo dient zich op een acceptabel niveau te bevinden. De netto schuldquote bedraagt 52% in 2025 en stijgt naar 61% in 2028 (streefwaarde < 90%) als gevolg van nieuw aan te trekken financiering. De netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen bedraagt 37% in 2025 en stijgt naar 47% in 2028 (streefwaarde < 90%). De schuldquotes bevinden zich ruim onder de door u vastgestelde streefwaarden.
De netto schuld gecorrigeerd voor verstrekte leningen per inwoner bedraagt voor het jaar 2025 € 2.164 en stijgt naar € 2.297 per inwoner voor het jaar 2028. Deze ontwikkeling is in lijn met de vorig jaar vastgestelde begroting.

Uitgangspunten Kadernota 2025
Uitgangspunt voor de begrotingsbehandeling 2025 vormt de inhoudelijke en financiële kaderstelling zoals deze is opgenomen in de Kadernota 2025, inclusief de behandeling van de kadernota in de gemeenteraad.

Loon- en prijsontwikkelingen
De inflatiepercentages die gehanteerd worden voor het opstellen van de begroting 2025-2028 zijn gebaseerd op de ramingen van het Centraal Plan Bureau zoals gepubliceerd op 22 februari 2024:

• Prijsindex, prijs overheidsconsumptie netto materieel (IMOC): 2,2 %
• Prijsindex, prijs bruto overheidsinvesteringen (IBOI): 2%
• Loonindex: prijs overheidsconsumptie beloning werknemers: 4,4%
• Index belastingen (exclusief onroerendezaakbelasting): gewogen gemiddelde van de prijsindex (40%) en de loonindex (60%) : 3,4% (bv. Parkeergelden en verblijfsbelasting).

De prijsindex, prijs overheidsconsumptie netto materieel (IMOC) komt voor 2024 uit op 2,9% en voor het voorlopige OVA indexcijfer op 6,3%. In de begroting is rekening gehouden met 3,9%.
Op basis van het investeringsbeleid wordt het budget van de kapitaallasten inflatoir bijgesteld op basis van de Index Bruto Overheidsinvesteringen (IBOI). In de begroting 2024 is rekening gehouden met 1,6%. Op basis van het meest actuele Centraal Economisch Plan van het Centraal Planbureau is de IBOI over 2024 3% en voor 2025 2%. Deze indexeringen (inclusief aanpassing 2024) zijn verwerkt in deze begroting.
Voor een verder toelichting wordt verwezen naar de toelichting op het gemeentefonds in het hoofdstuk Algemene middelen.

Naast de gebruikelijke indexeringen speelt de prijsontwikkeling in 2024. Op basis van ramingen van het Centraal Plan Bureau zoals gepubliceerd op 22 februari 2024 en het voorlopige OVA indexcijfer is bij de kadernota een reservering gemaakt ter dekking van de voorstellen welke in deze begroting in programma Gezond en Actief zijn opgenomen. In bovenstaande tabel valt deze reservering vrij ten gunste van het begrotingssaldo.